区级城市更新政策不能违法也不宜背离省政府的原则要求–对广州市白云区政府云府办〔2021〕43号文的解读

发表时间:2021-05-15 所属分类:

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2021年3月30日,广州市白云区人民政府在官网上挂出《广州市白云区人民政府办公室关于印发白云区加快推进旧村庄全面改造深化城市更新高质量发展的实施意见(试行)》(云府办〔2021〕43号,下称“43号文”)。一时间,万众瞩目。要知道,43号文出台前的征求意见稿部分内容已在社会上引起激烈争议,起草单位数易其稿,最终经白云区政府及各职能部门反复讨论修改始得面世。可谓千呼万唤始出来。

政府主导色彩浓郁的7项新规
 

细读之后,感觉43号文是广州市本级和11个市辖区中最具“政府主导”色彩的城市更新政策,没有之一。43号文确立了7项新规:

1.旧村改造前期服务商只能是区属国企;

2.不承认43号文实施前以非财政资金开展的基础数据调查、核查成果;

3.保障区属国企的前期服务收益;

4.由属地镇街组织开展旧村全面改造表决事宜;

5.改造主体需缴纳“片区民生基础设施集中建设费用”;

6. 由属地镇街会同区属国企制定项目招商文件;

7.旧村改造项目只采用“竞价”方式公开招选合作企业,竞拍所得溢价由政府与改造主体分成。

广州市“1+3”政策规定,城市更新遵循“政府主导、市场运作”的原则。此后出台的政策也从各个方面调动土地权利人和市场主体积极性。今年1月出台的《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》更是规定,“三旧”改造应当遵循政府引导、市场运作的原则。相比之下,43号文突出“政府主导”,避谈“市场运作”。白云区相关政策把“市场运作”更改表述为“市场参与”。白云区挟中心城区重镇和巨量旧改资源自重,其城市更新政策向来比其他区更具个性化。依照市本级和其他10区的政策规定,基础数据调查成果公布后就可以招选合作企业了。但白云区弄了个“特色菜”—项目实施方案批复后才能招选合作企业。现43号文一下子又整出7项新规,足够市场消化好长一段时间的了。

解读和评述

下面,让我们来看看43号文7项新规的真容。

一、区属国企垄断白云区旧村改造前期服务

43号文第三条虽然用“鼓励区属国企参与旧村庄全面改造前期工作”的软性表述,但紧接着规定:“由属地镇街组织,委托区属国企作为前期服务企业,……开展基础数据调查、方案编制、地价评估等前期工作”,第十三条又规定:“……项目实施方案批复后,由属地镇街牵头,会同区属国企制定项目招商文件……”。这两个条文意思很明确,白云区的旧村全面改造项目,由属地镇街直接委托区属国企开展基础数据调查、方案编制、地价评估等前期工作,而且,项目招商文件须由镇街会同区属国企一起制定。自此以后,非区属国企开展的基础数据调查成果、编制的方案、制定的招商文件,是没有机会出现在城市更新部门的案头了。私人平台公司被彻底赶出白云区旧村改造前期服务领域,区属国企一统天下。

43号文上述规定是违法的,直接违反了我国《反垄断法》第三十二条关于行政机关不得滥用行政权力,限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品和第三十七条关于行政机关不得滥用行政权力,制定含有排除、限制竞争内容的规定之规定。

43号文上述规定的合理性也值得商榷。区属国企能否独自挑起白云区旧村改造前期服务的重任?按照广州市“1+1+N”政策部署,白云区有7条旧村被列入三年实施计划,26条村被列入五年行动方案。《白云区城市更新专项规划大纲(2020-2035年)》也计划在2025年前推进29宗旧村改造项目,其中2020-2023年推进8宗,2024-2025年推进21宗。未来5年,白云区旧村庄更新改造的任务很重。但迄今为止,白云区仅有1家区属国企承接了1宗旧村改造项目。该项目跟进1年多了还没完成基础数据调查、核查,未编制上报片区策划方案。该区属国企与村集体、街道及区城市更新部门的接洽也十分不顺畅。这表明,区属国企担任前期服务商,在服务意识、政策水平、人才储备、资源整合等方面尚未作好准备。区属国企能否如区政府所愿,全面取代私人平台公司,独自挑起白云区旧村改造前期服务的重任,前景堪忧。

二、43号文实施前以非财政资金开展的基础数据调查、核查成果,除4个重点村的之外,其余的必须重做

43号文出台前,白云区旧村改造项目基本上都有私人平台公司介入,相当部分项目已由私人平台公司垫资开展基础数据调查、核查并出了成果。按43号文第四条规定,政府不予承认这些成果,必须由区属国企重新做一遍。需要说明的是,43号文实施前的基础数据调查、核查成果,也都是由镇街和区城市更新部门组织实施取得的,只不过所需资金是由私人平台公司垫付而已。现43号文采取极端做法,一概不予承认,要求由区属国企重做一遍,浪费社会资源不说,关键是延误了时间。当然,从政府的角度看,由私人平台公司垫资所取得的成果可能包含很多水分,会损害国家利益,得由共和国的长子来“拧毛巾”。

三、中标合作企业必须向区属国企支付前期服务收益

43号文第五条规定,区属国企可按改造总成本的一定比例在招商文件中明确其前期服务收益。这项新规为区属参与旧村改造前期服务提供了制度保障。4号文之前的广州市、区两级城市更新政策,均没有关于允许在招商文件中明确前期服务收益的规定。曾有某村全面改造项目,私人平台公司和村集体在其拟定的招商文件中规定,中标合作企业须按前期服务阶段所投入资金的两倍向平台公司支付前期服务收益。但政府审定该招商文件时,删除了该项规定,理由是,政府不能通过招商文件为平台公司背书,平台公司与中标合作企业之间的经济关系应由其双方另行解决。相比之下,现43号文直接确立保障区属国企前期服务收益的制度,难免有歧视私营企业之嫌。

四、由属地镇街组织开展旧村全面改造表决事宜

根据以往的政策规定和实践做法,旧村庄更新改造重大事项表决属于村集体自治范畴,由村集体自主组织实施。现按43号文的规定,此类表决事宜,以后得由属地镇街组织实施。村集体自行开展的表决,将不被承认,会在审批环节被驳回,要求重做。

五、改造主体需缴纳“片区民生基础设施集中建设费用

43号文第十二条明确规定:“……设立片区民生基础设施集中建设费用,通过城市更新筹集相关费用并交由区政府统筹使用。”相信很多人看到这项内容时会感到愕然。迄今为止,在广州市本级和其他区级城市更新政策中,都未曾有类似规定。白云区第一个试吃螃蟹,在区级文件中设立“片区民生基础设施集中建设费用”这一收费项目。显然,该项收费是由旧村改造项目的改造主体缴纳给区政府的。

43号文设立片区民生基础设施集中建设费用收费项目,存在以下问题:

第一,违法。《广东省行政事业性收费管理条例》第七条规定,设立行政事业性收费项目,必须有法律、行政法规、国务院有关规定、国务院财政和价格主管部门联合制定的规章或者省级地方性法规的规定。《广东省行政规范性文件管理规定》第九条第二款规定,没有上位法依据的,规范性文件不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务,不得增加行政机关的权力或者减少其法定职责。《广州市行政规范性文件管理规定》第七条规定,行政规范性文件不得设定行政收费事项。依据这些法律规定,43号文设立片区民生基础设施集中建设费用收费项目,明显违法。

第二,政府扮演的角色冲突。在城市更新活动中,政府的角色一直是政策制定者、规划引领者和行为纠偏者。现43号文设立片区民生基础设施集中建设费用收费项目,政府就变成了城市更新活动中一个直接利益主体,身兼裁判员和运动员,角色冲突了。

第三,缺少收费标准,操作随意性大,改造主体无法预知该项成本。古代官僚制定法律时,往往奉行“民不可知则威不可测”的理念。希望43号文制定者未明确规定收费标准仅仅是因为疏忽,非秉承落后的社会治理理念。

六、由属地镇街会同区属国企制定项目招商文件

广州市“1+3”政策规定,由村集体制定引入合作企业的招标、挂牌、拍卖文件,报区政府审核同意。“1+1+N”政策也规定,村集体在属地街道办事处(镇政府)指导下制定公开引入 合作企业的招商文件。43号文则独树一帜,规定由属地镇街牵头,会同区属国企制定项目招商文件。这一新规完全剥夺了村集体制定项目招商文件的自主权,主体变成旁观者。预计在实操中,由区属国企制定项目招商文件,大概率会招致村集体的非议和反制。

七、旧村改造项目只允许采用“竞价”方式公开招选合作企业,竞拍所得溢价由政府与改造主体分成

在征求意见阶段,市场主体就对43号文征求意见稿关于只采用“竞价”方式招选合作企业的规定争议很大。广州市本级和其他10区的政策,都允许村集体采用公开招标、挂牌、拍卖的方式选取合作企业。现43号文规定只能采用“竞价”方式招选合作企业,价高者得,完全不考虑竞投人的资质、资信、经验、改造方案以及对村集体的让利等因素,将村集体的选择权限定在很小的范围内,严重限制了村集体的选择权。这一新规简单粗暴,且给人感觉政府与民争利。

总体感觉,43号文背离省政府规定的“政府引导、市场运作”原则,地方政府行政干预色彩浓厚,表现出政府希望通过其有形之手规范旧村改造乱象的良好愿望,但同时也透露出想从城市更新活动中分一杯羹的功利心态。43号文也反映出白云区政府在公平与效率这一永恒选题上,其价值取向是既牺牲公平也牺牲效率。

附(点击查看):

《广州市白云区人民政府办公室关于印发白云区加快推进旧村庄全面改造深化城市更新高质量发展的实施意见(试行)的通知》(云府办〔2021〕43号)

 

 

 

 

供   稿 | 黄家章律师团队

排   版 | 卢嘉欣

核   稿 | 苏慧英

审   定 | 黄家章