复议机关：某某市人民政府

申请人：广东某某地产有限公司

被申请人：某市人民政府

申请人不服被申请人作出的《收回国有建设用地使用权决定书》，向某某市人民政府提出行政复议申请。

2019年1月，申请人通过出让方式获得坐落于某某村民委员会某某林场一带（地块二）（以下简称“涉案宗地”），并签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称“合同”），宗地用途为其他商服用地、城镇住宅用地。合同第十六条规定：受让人同意本合同项下宗地建设在2020年4月13日（自土地交付之日起一年内）之前开工，在2023年4月12日（自土地交付之日起三年）之前竣工。合同在第三十二条约定：受让人造成土地闲置，闲置满一年不满二年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。

2019年4月14日，申请人与某市自然资源局签订《合同（合同补充条款）》，对原合同进行变更，将合同第十六条开工、竣工日期变更受让人同意本合同项下宗地建设项目在2021年4月13日（自土地交付之日起一年内）之前开工，在2024年4月12日（自土地交付之日起三年）之前竣工.”双方还补充约定其他内容。某市自然资源局向申请人颁发不动产权证书，面积为49312.53平方米，用途为其他商服用地、城镇住宅用地。

2020年4月，申请人与某市自然资源局签订《国有建设用地交地确认书》。2022年4月13日，某市自然资源局向申请人发出《开工通知》，告知申请人在约定的动工日期2021年4月13日仍未开工建设，将列入该市疑似闲置土地清单，并督促申请人尽快开工建设，并要求将项目施工许可证等资料提交到某市自然资源局备案。

2022年10月13日，某市自然资源局向申请人发出《闲置土地调查通知书》，要求申请人提供土地权利证明文件、宗地是否闲置的原因说明及辅证材料。申请人提交《关于闲置土地调查通知书的复函》，称该项目为政府招商引资项目，以千亩大盘立项，分批供地建设，分期开发建设。同一项目分批获取土地，已动工面积达33%，不属于闲置用地。

2023年8月，某市自然资源局作出《闲置土地认定书》，认定涉案宗地为闲置土地，闲置原因为企业原因，并将涉案宗地闲置信息在某市政府网上予以公示，并告知涉案宗地闲置情况及闲置原因及申请人享有的申请听证权利。

2023年10月，某市自然资源局召开听证会，听取申请人意见。11月，某市自然资源局向某市人民政府呈报《关于广东某某地产有限公司（地块二）闲置土地处置意见的请示》，某市人民政府批准某市以无偿方式收回涉案宗地。某市自然资源局作出《收回国有建设用地使用权决定书》，认定涉案宗地构成闲置，根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，对该闲置土地无偿收回。

本案的焦点问题：

一、涉案宗地是否构成闲置土地；

二、涉案宗地闲置时间的起算、截止时限的问题，即是否达到闲置满两年收回的条件。

一、关于涉案宗地是否构成闲置土地的问题。

《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”第三十条：“本办法下列用语的含义：动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有础桩，其他项目，地基施工完成三分之一。已投资额、总投资额：均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。”本案，申请人认为涉案地块非独立地块，包含在某某花园整体项目用地中，已经开发的土地面积达33%，依照前述规定不属于闲置用地。对此，复议机关认定，合同是以宗地为单位签订，是否属于闲置土地应根据宗地出让合同约定的动工开发日期计算，而不是以整个项目来判定土地的开发面积，不能以整体项目中在其他宗地的投入，否定案涉宗地未动工的事实，申请人取得案涉宗地后，一直未对该涉案宗地土地动工开发，因此，被申请人据此认定涉案宗地为闲置土地并无不当。

二、关于涉案宗地闲置时间的起算、截止时点的问题，该问题是本案的一个核心争点。

根据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）款规定，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。对于动工开发时间即闲置土地起算时间争议不大，一般是依照约定，或者依照闲置办法第二条第一款规定、第二十二条第二款：“因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。”现有法律规定中，并没有明确认定土地闲置期限的截止时点，在闲置土地无偿收回执法程序中，要经过发出调查通知、听取陈述申辩说明、走访调查、现场勘验、作出收回决定等相关程序，对于闲置期限的截至时间在司法实践中有不同处理。典型的如五指山市人民政府与五指山天赐旅业投资开发有限公司、海南省人民政府关于收回土地行政争议案，该案一审和二审法院都是将闲置期限计算至作出收回土地决定书的时点，但该案后经最高人民法院审理，最高法院对闲置土地的认定是截至行政机关作出《闲置土地调查通知书》为止，见(2020)最高法行再112号《行政判决书》，从充分保障相对人的陈述申辩权角度，这种认定是恰当合适的，若将闲置期限直接计算到决定做出时，则实质上意味着在作出不利决定前并未充分听取相对人的陈述和申辩。

本案复议机关认定，《合同补充条款》明确约定动工日期2021年4月13日前，故以此时间为闲置土地的起算时间，某市自然资源局于2022年10月13日向申请人发出《闲置土地调查通知书》，于2023年11月作出《收回国有建设用地使用权决定书》，截止作出《闲置土地调查通知书》之日，案涉宗地闲置时间为超过一年但未满两年，因此不符合收回土地的法律规定，复议机关对涉案土地闲置时间起算、截止时限的认定更有利于维护土地使用权人的利益，也为行政机关执法行为提供规范准则。