第一章

第三节 土地权属争议裁决的若干规则  

三、土地权属争议裁决中的行政裁量

1.3.3 土地权属争议，政府和法院有多大的自由裁量权？

本案的争议地块，自1949年至1957年，由将军屯村民李某建窑使用。

1970年，将军屯其他村民又在地块西南面种竹子，两个村争议不断。

一直到1990年，乡政府组织调解，初步确定了两村的界限，并初步注明这是争议地块。

1996年，双方权属又发生争议，政府又组织调解。

2002年，乡政府作出处理意见，认为地块归美祥联社。

2007年，开始征地。

2008年，县政府作出《权属纠纷处理决定书》，也确认争议土地归美祥联社所有，但是地上竹林归将军屯村。

双方都不服，向市政府申请行政复议，复议机关、一审均维持处理决定。

然而，2010年，二审法院却撤销了县政府的处理决定，还撤销一审判决，并要求县政府重新作出行政行为。

2013年，县政府只好又组织两次调解，都无法达成一致意见。

2015年，县政府第2次作出处理决定，这次的结果翻转了，把土地和地上竹林确认归将军屯村所有。

美祥村民当然不服，第2次向市政府申请行政复议，要求撤销处理决定，没有获得支持。案件继续进入一审市中院、二审省高院、再审最高人民法院的审理，最终均维持了土地和竹木归将军屯村所有。

本案经历了两轮从行政裁决、行政复议，到行政诉讼，再到再审程序的重复。

【原判决认定】因美祥村民小组和将军村民小组均未能提供证据证明，争议地在土改、合作化、“四固定”时期已划归集体所有，也不能提供有关争议地的书面权属证明材料，县政府经过分析、比较案件证据的证明力大小，特别是根据将军村小组对争议地有较为联系的经营管理之事实，在调解未果后，行使行政裁量权作出的处理决定，确认争议地归将军村所有。

【美祥村认为】在实际的生产经营中已经形成了两村的分界线，因此，争议地归美祥村。但法院又查明分界线不确定，且分界线附近也有将军村的使用。从新中国成立后至今，将军村先后在争议地块上建窑烧砖瓦、种植过冬麦子、竹子、发包建沙场、砍伐树木出售。由此可见，将军村对争议地实施了较为连续、较长时间的经营管理。而美祥村否认将军村种植竹子，却没有提供相关证据。

在两轮程序递进的过程中，案件的证据材料并没有发生明显的变化，但政府和法院对争议地权属的判决，却给出了2次完全不同的结果，可见行政自由裁量权有多大。

从这个案件，我们可以看出，行政裁决机关在土地权属争议纠纷中的裁量权是很大的。但是，我们仍然可以从判词中看出，他们运用自由裁量权的司法考虑，是有路径可循的。

一是，裁量的理由必须基于案件证据材料。

例如，对于争议一方村民在争议土地上耕种的事实认定，事实是否存在？使用和管理事实仅是个别村民的行为，还是集体经济组织的集体使用和管理行为？得出的结论必须要结合案件证据材料。

二是，裁量时必须充分考虑对争议各方利益的平衡和保护。

本案第一次裁决结果，把土地给了美祥联社，而把地上竹林给了将军屯村，这就造成了争议地所有权和使用权的分离，导致争议双方在以后继续利用土地时，会产生新纠纷的隐患。

三是，司法审查应保持司法克制。

行政裁决机关的处理决定，是第一次处理，法院对行政裁决的审查属于第二次处理，在没有充分理由和确凿证据时，应尊重政府的处理结果，避免随意改变行政裁决，造成权属争议的反复和重复，导致行政资源和司法资源的浪费。

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供   稿 | 宋静律师团队

排   版 | 董丽娜

核   稿 | 苏慧英

审   定 | 石伟民