当EPC遇上财政评审
工程总承包模式（鉴于EPC为典型工程总承包类型，下文或以“EPC”代称）是国际上广泛采用的成熟建设工程模式。在我国最早于1984年在化工行业试点推广，并长期以来在石油化工、电力行业已有较为成熟的运营模式。
笔者自2016年开始从事电力能源基础设施的工程总承包项目法律服务，深刻感受到得益于电力行业长期的市场化运作、较为成熟的建设技术方案和工程总承包管理经验以及相对封闭的行业生态，工程总承包模式在电力行业的运行相对稳健。
也正是在2016年，住建部发布《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号），提出“大力推进工程总承包，实现设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合”要求，工程总承包开始逐步延展至房屋建筑及市政基础设施领域。
而目前，在国内房屋市政领域推行EPC模式的，主要还是政府投资项目。受限于我国政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算以及需经财政评审等法律规定，采用EPC模式的政府投资项目遭遇本土化难题。
EPC合同价格形式宜采取总价合同，是国际通行做法。总价合同能最大程度提高总承包商通过设计优化节约建设成本的积极性，能满足业主得到符合发包人要求的交钥匙工程的合同需求，能够进一步促进设计、施工相融合，从而实现建筑产业升级。具体笔者在工程总承包合同价格类型如何约定？总价合同还是单价合同？|《工程总承包管理办法》—28问（六）一文中亦有论述。
但当EPC遇上财政评审，衍生出了市场上五花八门的合同价格形式。如各种在国际上通行总价合同基础上，结合财政评审要求，衍生出的限额总价、综合单价转固、下浮率转固、中标价与预算价低价固定等多种合同价格形式眼花缭乱。EPC项目履行过程中，政府投资项目沿用的是旧一套的基本建设管理程序，初步设计及概算审批、施工图及预算审查、开工报建、工程款支付、甲方现场管理等，导致总承包商未因EPC模式获得更多项目自主权，反而平白多了更大的风险责任。
大部分的EPC项目徒具形式，不具实质。更有甚者，在早期对一些建设内容不明确、技术方案不成熟的建设项目采用EPC方式招标，由于前期招标时设计深度不足，后期合同履行过程出现超概问题，如何调整概算成为横亘在发承包双方间的共同难题。
站在承包商的视角，花最少的成本，赚更高额的利润是承包商的诉求，正常情况下通过设计优化节约成本是正途。但当EPC遇上财政评审，签订合同时，约定的合同价格往往只是暂定价，需要通过财政评审转固，而财政评审本质上是审减不审增，即花最少的钱盖最优质的楼，此时承包商心态恐不如前。这是一个矛盾点，同时政府项目中各方推行EPC项目经验不足，也为后续合同履行埋下纠纷隐患。
总之，当EPC遇上财政评审，承包商需要更加关注财政评审风险。财政送审是否顺利，将很大程度决定项目是否成功。财政送审是发承包双方共同面临的大考，而这项大考在EPC模式下往往是提前来临的。
知己知彼：了解财政评审
2009年10月14日，财政部为规范财政投资评审行为印发《财政投资评审管理规定》（财建〔2009〕648号）。根据该《规定》第二条，财政评审是财政部门通过对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金使用情况，以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效的制度。财政评审是由财政部门委托其所属财政投资评审机构或经财政部门认可的有资质的社会中介机构进行的。其中，社会中介机构需按照《政府采购法》及相关规定，通过公开招标产生。
从2018年开始，为贯彻落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革和优化营商环境的部署要求，国务院办公厅先后于2018年5月14日及2019年3月13日印发《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33号）及《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号），全国各地关于财政评审范围有所调整。如广州市政府于2018年8月10日印发的《广州市工程建设项目审批制度改革试点实施方案》(穗府函〔2018〕12号)，明确概算审批方式为建设单位审核行业主管部门批复，财政部门不再进行概算评审，同时取消了施工图预算评审。
在新时期，随着政府行政职能的转变、科技发展，财政评审职能也在发生着深刻变化。但财政评审职责职能如何变化，其本质上还是属于行政行为，是财政部门对财政性资金使用情况和项目管理进行监督管理的一种形式。
从政府监管角度，财政评审本着估算控制概算、概算控制预算、预算控制结算的原则，成为规范财政投资行为、加强项目投资管理的重要措施。但在实践中，也往往因为“久拖不决”、“审减不审增”等原因，饱受承包方诟病，因此引发结算纠纷亦不再少数。由此，也引出关于财政评审的另一法律争议，财政评审的法律效力如何？财政评审结果对于承包方是否具有法律约束力？
未雨绸缪：了解财政评审法律风险
财政评审的法律效力：是否对承包方具有法律约束力？
2008年5月16日，最高人民法院发布《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》中明确答复：“财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据”。由此，最高法对财政评审法律效力是清晰且明确的，即财政评审结果只是财政部门行使国家财政资金监督管理职能的依据，不是当事人结算的法定依据，工程价款的结算应依当事人间合法约定而确定。
但由于建筑市场向来是甲方市场，发承包双方的地位并不平等，发包人在签订合同时，往往都会在合同加上以财政评审结论作为结算依据，从而使得财政评审事实上成为工程结算的合同依据。因此，司法实践中更多的争议集中于若合同约定以财政评审结论为准，当财政评审出现“久拖乱砍”现象时，财政评审结论是否必然对合同双方具有法律约束力？承包方又能如何主张合法权益？
当合同约定以财政评审结论为准，承包人遭遇财政评审“久拖乱砍”时，能如何主张合法权益？
实践中，财政评审久拖不决成为了饱受承包人诟病的现象之一。国家层面，财政部印发的《财政投资评审管理规定》对财政评审时限未有具体规定。地方层面，各地政府为提高财政评审效率，对出具评审初步意见及评审复核的时限做出规定，如《广州市财政投资评审监督管理办法》相关规定如下。当承包人遇到财政评审久拖不审、久拖不决或者不服财政评审结论，可以通过哪些途径维护合法权益？在项目履行过程中，又可以通过哪些项目管理方式提前做好财政评审准备工作，防范因财政评审产生的结算风险？我们在下篇文章中细述。
附：广州市财政评审程序及时限规定（部分）
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供 稿 | 建设工程法律事务部
排 版 | 黄晓瑜
核 稿 | 苏慧英
审 定 | 官选斌
