作者/区佩珊、宋静      责编/芯镜

这是福律阁公众号的第429篇原创文章

全文共8595字，阅读大约需要25分钟

① 原告是否有充足理据；

② 行政主体的颁证行为是否违法；

③ 原告与案涉土地是否有利害关系；

④ 起诉期限是否已届满；

⑤ 本案是否属于土地权属争议。

下文争议焦点不以数量为标准进行排序，而是按照从程序到实体的顺序进行排列。

如果诉行政主体颁发土地权属证书的行政行为，不涉及土地四至等权属界定问题，可以径行向人民法院提起诉讼。

根据《行政诉讼法》第46条与《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第64条的规定，当事人直接向人民法院提起诉讼有3种情况，对应3种不同的起诉期限计算方式。

① 如果行政机关作出具体行政行为后，已经告知行政相对人诉权和起诉期限时，起诉期限从作出具体行政行为之日起计算6个月内；

② 如果没有告知行政相对人诉权或者起诉期限，则从行政相对人知道诉权或起诉期限之日起6个月内，但不超过知道或者应当知道具体行政行为内容起1年；

③ 如果行政相对人不知道或者不应当知道行政行为，则适用最长起诉期限，自作出具体行政行为之日起不超过20年。

（1）不服行政裁决决定的起诉期限

根据《行政复议法》第9条规定，认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

（2）不服行政复议的起诉期限

依据《行政复议法》第45条、第19条的规定，人民政府作出复议决定后，公民、法人或其他组织不服该处理决定的，自收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼；如果人民政府不予受理或者超过复议期限不予答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

① 权属明确；

② 法定5种非土地权属争议的情形中，承包经营权情形占比80%，土地违法情形占比20%。

• 非法占用土地案件；

• 非法转让土地案件；

• 非法批准占用土地案件；

• 拒不交还土地案件；

• 破坏土地资源案件；

• 非法占用征地费款案件；

• 侵犯土地权属案件；

• 虚报、瞒报、拒报、屡次迟报或者伪造、篡改土地统计资料案件；

• 违反《土地复垦规定》案件。

在这类案件中，行政相对人通过非法手段取得、占用、转让土地，这类非法土地受让者、占用人对土地的占有、利用不是值得法律保护的法益，法律对其土地使用或所有不予以肯定的效果。从法律的角度而言，此类主体实际并未取得土地的所有权或者使用权，因此这类案件不宜视为土地权属争议。

（五）是否有充足理据

① 土地权属明确时：如果行政主体确权无误，则驳回行政相对人的诉讼请求，如果行政主体确权有误，则撤销行政主体的土地权属处理决定；

② 土地权属不明确时：根据管业事实确定土地权属，或者采用优势证据规则，采用优势方的证据认定案件事实。

根据本次大数据检索统计显示，“行政相对人败诉”案件中接近62%因理据不足被驳回；“行政主体败诉”案件中40%证据不足、事实认定不清，导致土地权属确权错误，被法院撤销作出的行政处理决定。

可见，于双方而言，搜集证据、认清土地归属事实都不是一件容易的事情，这也是土地权属争议案件的一个难点。

土地权属争议的证据证明标准如下图：

除以上证据，当事人之间达成的协议、证人证言等，也可以作为辅助证据，但土地权属证书与长期管业事实仍然是主要依据。

（1）土地权属证书的效力

在不同的阶段，权属凭证的效力与特点不一。

中国的土地制度主要经历了以下6个时期：“土地改革阶段→农业生产合作社与人民公社阶段→四固定阶段→家庭联产承包责任制阶段→林业三定阶段→林业改革阶段”。

通常而言，后阶段颁发的土地权属凭证的效力大于前阶段颁发的土地权属凭证。前后阶段的土地权属凭证能够相互印证同一权属时，证据的证明效力最强。如果前证与后证不一致时，后证的证明效力大于前证。

（2）长期管业的效力

根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条，如果连续管业20年以上的，即便无土地权属证书，也视为长期管业者所有。

而《林木林地权属争议处理办法》第12条对管业时长没有明确，只是规定土地改革后营造的林木，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定其权属。

若双方皆无权属凭证，但皆有管业事实时，可以按照“三个有利于原则”与“利益平衡原则”，在兼顾各方利益基础上确定权属，即均分或者按照各方的管业范围划分权属。

如果说土地权证的效力相当于是老大，那么长期管业的效力就是二把手，但是如果有土地权证的前提下，不可根据长期管业事实确定土地权属。

（一）起诉期限是否已届满

2、非因自身原因耽误的时间不计算在起诉期限内

【案例索引】：（2018）最高法行再196号

【裁判概要】：

罗坪乡政府于2003年9月27日作出《土地权属处理决定书》，认可了1629号土地证的法律效力。

陈少华对《土地权属处理决定》不服申请复议并提起行政诉讼，石门县人民法院于2004年2月28日作出（2004）石行初字第5号生效行政判决，撤销《土地权属处理决定书》，判令罗坪乡政府对该权属争议依法重新作出具体行政行为。

之后陈少华要求罗坪乡政府履行生效判决，但直至2011年5月3日，罗坪乡政府方才作出回复，称土地所有权和使用权由县级人民政府确定，其无权进行确权。

陈少华遂于2011年7月15日向石门县政府提交《关于重新确定土地权属的申请报告》，石门县政府法制办公室于2011年10月13日作出《回复》，对陈少华的申请不予受理。

人民法院认为，2003年9月27日起至2011年10月13日，陈少华一直通过申请复议、提起诉讼、要求政府履行生效判决的法律程序解决争议，上述期间属于非因陈少华自身原因耽误起诉期限的时间，不应计算在起诉期限内。

（二）原告与涉案土地是否有利害关系

【案例索引】：（2020）最高法行申13631号

【裁判概要】：

（三）行政主体的颁证行为是否违法

1、程序轻微违法时不撤证

【案例索引】：（2019）最高法行申8484号

【裁判概要】：

卓世仕、卓世传是争议地的相邻人，儋州市政府在地籍调查时未按规定通知卓世传参加指界，审核结果公告程序未依规进行，程序违反当时有效的《城镇地籍调查规程》3.2.6.1与2008年11月1日施行的《海南省土地权属确定与争议处理条例》第33条第1款的规定，故第x号《土地证》颁证程序轻微违法。

但是，相邻人卓世仕、卓世传未能证明其对案涉土地具有合法权益，该指界行为和公告行为不当并未对卓世仕、卓世传的合法权益产生实际影响，法院认为，即使进入再审程序，也只能徒增当事人诉累，消耗司法资源，故对于申请人的主张，法院不予支持。

2、程序严重违法时撤证

【案例索引】：（2020）最高法行再46号

【裁判概要】：

潮塘三组与一组就某林地权属发生争议。

自1985年到2010年，争议地均由潮塘三组的农户进行管理。

但是，北流市政府仅依据1975年《协议书》的约定，认为争议地已以协议形式划为潮塘一组所有，在没有确切证据证明潮塘三组持有的1757号林权证存在颁证违法的情况下，简单以1757号林权证权属来源不合法，未考虑争议地实际使用管理情况，作出10号处理决定将涉案土地确权潮塘一组。

事实调查不清，再审法院撤销该行政决定。

（四）本案是否属于土地权属争议

1、权属明确的不属于土地权属争议

【案例索引】：（2019）最高法行申12512号

【裁判概要】：

宝玉砖厂向大兴区政府提交《土地使用权争议申请书》要求确认涉案“争议土地”使用权人。

经查，大兴区政府颁发的第01440号所有权证及第01434号所有权证已经对涉案“争议土地”的所有权予以明确，第337号《集体土地使用证》亦对土地使用者予以记载，人民法院认为不符合有关“土地权属争议”规定的情形，驳回宝玉砖厂的再审申请。

2、土地承包经营权不属于土地权属争议的情形

【案例索引】：（2020）最高法行申8727号

【裁判概要】：

林石浩就与同村村民林耀瑶、林金存因农村土地承包经营权出租、调整行为所引起的纠纷，向英德市人民政府提出土地使用权权属调处申请。

英德市人民政府认为涉案两处土地的争议属于土地承包经营权的争议，不属于土地使用权争议，决定终止处理，并根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，告知林石浩向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或向人民法院起诉，对林石浩主张的再审事由不予以支持。

3、土地违法案件不属于土地权属争议

【案例索引】：（2020）最高法行申8286号

【裁判概要】：

刘粤川、刘宏州因承包集体土地问题与第三人黄柳发产生争议，两原告以黄柳发为被申请人向被告潮阳区政府提交土地确权申请书，请求被告潮阳区政府依法确认黄柳发侵占的涉案1.52亩土地归两原告使用。

在复议过程中，汕头市潮阳区国土资源局立案查明第三人黄柳发非法占用涉案土地的事实，并对第三人黄柳发非法占地的违法行为作出行政处罚决定，责令第三人黄柳发退还非法占用的土地。

因此，刘粤川和刘宏州申请调处的土地权属纠纷已经被认定为土地违法案件。

人民政府驳回刘粤川、刘宏州权属确认申请，人民法院予以支持。

（五）是否有充足理据

1、连续使用争议土地超过20年可取得土地

【案例索引】：（2020）最高法行再97号

【裁判概要】：

塘坝二组和塘坝一组等五村民小组均主张争议地的所有权归其所有，但是均未能提供证据证明争议山场进行过权属登记或以其他形式确定过权属。但塘坝二组管理使用争议山场二十年以上，塘坝一组等五村民小组方才提出异议。

依据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”的规定，因此争议山场被确定归塘坝二组所有。

2、法院采用优势证据认定案件事实

【案例索引】：（2020）最高法行申3731号

【裁判概要】：

大背坳组与铁甲坪组均主张争议地由其所有，但是各方当事人提交的证据均不能证实已取得争议林地的所有权证。

在案证据材料中，《土地权属认定书》是原上更村与铁甲坪村之间对争议林地权属达成的协议，争议林地划到了铁甲坪村范围内。该协议有村委会和乡政府加盖的公章、村委会指界人签名，证明效力较高，大背坳组提交的证据材料不足以推翻上述协议的效力。

（一）行政相对人的角度

在行政相对人败诉的比例很高，律师建议行政相对人积极做好土地确权登记，避免土地权属诉讼。如果实在迫不得已走到必须诉讼的地步，请积极向专业律师寻求帮助。

1、积极做好土地确权登记

如前所述，土地产权是一种抽象的、流动的法律概念。自然人与法人对土地的利用目的不同，导致二者对土地的权利登记观念、意识不同。

法人基于促进交易、避免风险的目的，更注重土地的产权确权登记。而自然人更注重土地的使用价值而非交换价值，因此土地产权确权登记的愿望更为微弱。

然而，土地权属纠纷集体农用土地占多数，以自然人为首要主体。由此可以瞄准农村农民是这类纠纷的关键主体。

土地权属争议不是闪电战，而是一场漫漫长征。一般先点燃土地征收、补偿款发放这些导火线，尔后再引爆土地权属问题。

也就是说，很多人在面临土地权属纠纷时已经不仅仅是纯粹的土地权属问题了。可能已向人民法院提起给付之诉，请求支付征地补偿款。

然而人民法院认为土地权属不明确，不能证明诉求人是明确的补偿款支付对象，驳回给付要求。由此，诉求人再度踏上土地权属确权之路。待确权后，依靠确权凭证取得补偿款。

整个流程下来，诉讼周期非常漫长。仅就土地权属争议的诉讼周期而言，短则1年，长则2—3年。

如同中医所言，最好的药物是做好预防。

在土地权属的法律问题中，最好的纠纷解决方法就是从源头上消灭问题。积极配合国家做好土地权属登记，明确土地权属，避免诉讼，可以节省大量时间和金钱成本。

2、积极向专业律师寻求帮助

如果实在迫不得已走到了只能通过诉讼解决土地权属争议的地步，请积极寻求律师的帮助，特别是专注于这一领域的专业律师。

土地权属争议问题具有高度复杂性，对解决问题的能力有高度专业化的要求。而不同的律师专注从事的领域不同，会导致其对不同领域的认识深浅不同。

例如，专注做刑法的律师可能对民法就没有那么熟悉，专注做婚姻家庭法的律师可能对公司法就没那么熟悉。即便是大学的法学教授，也做难以做到精通各个部门法领域，他们都只是专注在某一部门法内甚至某一细分领域内，并且有独特且深入的见解。

律师也是如此。如果能够寻求到精细化领域内专业律师的帮助，这些律师无疑更能把握案件卡点之间的操作空间，发现诉讼争点、痛点，从而增大胜诉概率。

而且，土地权属争议以行政诉讼为主。行政部门法领域内的律师有更多与行政机关沟通交流的经验加持，有益于疏通信息公开、调查取证的通道，缩小信息差，更顺畅地推进案件进度。

（二）行政主体的角度

根据本次大数据检索结果，行政主体败诉的直接原因40%是因为作出土地权属处理决定的理据不足。

土地权属调查是行政主体作出处理裁决的支撑依据，为土地法律登记奠定基础。土地权属调查既要真实地记录实地土地权属的状况，也要包括土地权属主体认定的状况。调查成果经土地权利人认定，便可同地籍测量的成果一并作为审核和制作土地权属法律文书的基础。

概括而言，土地权属调查主要包括以下4个步骤：

① 权属核实；

② 通知指界；

③ 界址点设置；

④ 界址点测量。

在这些步骤中所留下的痕迹，将成为土地权属行政诉讼中的呈堂证供。

在土地权属调查工作中，收集调查范围内相关土地权属资料是至关重要的一项工作。

通常情况下，工作人员可凭工作联系单直接到国土档案部门进行收集；对于还在办理审批、变更等手续的用地资料，暂存于相关部门的职能处（科）室之中，较难全面、一次性收集；另外还有一部分土地权源资料由于土地所有权、使用权复杂的权属演变原因，需要通知被调查主体单位提供，因此也面临着资料收集的困难。这些土地权属资料收集的不全面性，是影响土地权属调查的一个重要问题。

除了内部书面的土地权属资料，行政主体还可以多留意土地实际占有现状。

依据《林木林地权属争议处理办法》第12条的规定，土地改革后营造的林木，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定其权属。

《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条，也有关于连续管业20年后成为土地所有权人的规定。

在这些情况下，现有管业现状相比历史书面证据具有更优效力。

此外，通过证人证言取证时，可以结合证人的智力状况、品德、知识、经验、法律意识和专业技能等个性因素进行综合分析判断，兼听争议双方当事人的证人证言，采信多个中立立场的证人相互印证的证言。

新书签名版火热开抢！

（点击图片即可购买）

供   稿 | 宋静律师团队

排   版 | 黄晓瑜

核   稿 | 苏慧英

审   定 | 石伟民