自2023年国家出台超大特大城市城中村改造相关政策以来，广州市政府以广州湾区新岸（罗冲围）片区为抓手，快速推进广州市四大重点片区城中村改造工作，有意将X村城中村改造项目做成“依法征收、净地出让”城中村改造新样板，不断宣传X村改造进展情况。2024年年初，X村城中村改造补偿安置方案公开后，招致村民强烈反对。随后，各路媒体介入报道，步步推高反对声音的浪潮，事件愈演愈烈，最终酿成重大舆情事件。4月10日，政府公告暂停X村项目的拆卸代建管理服务项目招标程序，X村城中村改造自此转入静默期。

城中村改造是民生工程，本是利国利民、造福子孙后代的好事，但X村城中村改造被演绎成政府与民争利、“官逼民反”的狗血剧，着实令人遗憾。

X村事件的表象是村民认为政府制定的拆迁补偿安置方案不公平、不合理，进而群体性反对政府推进改造工作。不过，据笔者观察，酿成X村事件的重要因素之一是X村城中村改造补偿安置方案在制定过程中未充分征询村集体的意见，没有听取村民及其他利害关系人的意见和合理诉求，导致补偿安置方案缺乏民意基础，最终酿成民众抗拒政府推进实施改造工作。

如此看来，依法制定补偿安置方案是实施城中村改造的关键节点，是顺利推进各项改造工作的重中之重。那么，如何制定城中村改造补偿安置方案呢？两个方面：一是程序正当，二是实体公平。

制定城中村改造补偿安置方案应当贯彻程序正当性原则

《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进实施城中村改造的指导意见》（国办发〔2023〕25号）规定，城中村改造由政府组织实施，采用“依法征收、净地出让”模式实施。《广州市城中村改造条例》也规定，城中村改造坚持政府主导、市场运作、规划先行、依法征收、公众参与、共建共治的原则。城中村改造工作是由政府组织实施的，政府及其职能部门在城中村改造活动中作出的行政行为必须贯彻程序正当性原则。政府在制定城中村拆迁补偿安置方案时，要依法听取被征收人的意见，保障村集体和人民群众对城中村改造工作的知情权、参与权和监督权，体现程序正义。

有观点认为，广州城中村改造是按照统筹做地方式推进的，政府有权单方面制定补偿安置方案。这种观点在城中村改造实践中颇为流行。广州、深圳等地市的区政府在制定城中村改造补偿安置方案时，编制过程不公开、不透明，征求意见环节遮遮掩掩，未依法公告方案草案，不履行公开听取意见的法定程序。实际上，这种认识和实操是对城中村改造法律政策的误读。

城中村改造采用“依法征收、净地出让”模式实施，意味着对城中村改造项目范围内的集体土地及其地上附着物、国有土地上房屋要依法实施征收和补偿。推进城中村改造实施工作，包括制定补偿安置方案，就必须依照土地管理法规和城中村改造政策的有关规定执行。

根据我国《土地管理法》《土地管理法实施条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《广州市城中村改造条例》等法律法规的规定，市、区人民政府征收土地或者城中村改造工作中，应当公告征收补偿安置方案，听取被征收人的意见。多数被征收人认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案，或者及时反馈处理意见。遵照这些法律条文，政府实施土地征收或者城中村改造过程中，程序要正当，以正当程序保障补偿安置方案在实体上趋于公平、合理。

在司法实践中，人民法院众多裁判文书也对政府征收行为作出明确指引，要求行政机关在制定征收补偿安置方案时，应依照有关法律法规规定的正当程序，依法公开补偿安置方案，充分征求被征地农民集体、村民或者国有土地上房屋被征收人及其他利害关系人的意见，否则，补偿安置方案将被法院裁定违法。

反观目前正在实施的城中村改造项目，政府在制定补偿安置方案时，鲜有履行公告方案和听取意见程序，基本上把被征收人当成旁观者，剥夺他们的知情权、参与权和表达权。这是典型的程序违法。对于政府违反法定程序制定的补偿安置方案，被征收人有权在行政复议或者行政诉讼程序中一并申请审查该补偿安置方案的合法性，若行政复议机关或者人民法院认定补偿安置方案不合法的，则裁定排除其在具体个案中的适用。

在X村城中村改造项目中，若区政府在制定该项目的房屋征收补偿安置方案过程中，未依法公告方案并听取村集体、村民及其他利害关系人的意见，则属于违反法定程序，也与国办发〔2023〕25号文关于公开听取意见，保障村民知情权和参与权的规定相悖。在X村城中村改造后续实施过程中，不排除有被征收人循法律途径诉请确认违法，否定其效力。

城中村改造补偿安置方案在实体上必须公平、合理

公平原则是我国民法典确立的民事主体从事民事活动的基本原则。在城中村改造活动中，由政府主导对村集体、村民及其他权利人的财产实施征收补偿，本质上属于财产交易范畴，同样要遵循公平原则，政府制定的相关补偿安置方案在实体上必须公平、合理。关于这点，在现行法律政策中已有明确规定。

《中华人民共和国民法典》第二百四十三条规定，征收集体土地及农村村民住宅、地上附着物，征收组织、个人的房屋以及其他不动产，应当依法足额支付补偿安置费用，保障被征地农民的生活，保障被征收人的居住条件。《土地管理法》第四十八条规定，征收集体土地和农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，给予公平、合理的补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。《广州市城中村改造条例》第二十二条第一款规定，征收集体土地应当按照公平合理、先补偿后搬迁的原则，巩固提升村民原有生活水平；第二十四条第二款规定，征收集体土地涉及非村民房屋的，应当充分听取意见并对其合法权益予以合理补偿。既然成文法已有明确规定，政府在制定城中村改造补偿安置方案时，必须贯彻落实这些法律规定。

不过，何为公平、合理？现代商业伦理认为，公平是经济社会个体经与自身过往生活经验和他人同类情形两方面相比较而得出的主观认识。不同个体对公平的认识和感受可能存在差异，但总体认知会大体趋同。俗话说，公道自在人心。法学教授罗翔也说，公平正义早已存在于人民群众心中，它只需唤醒，而不被教导。一项制度、一个标准或者一份裁判是否公平，交由人民群众评价自然就有结论，无需论证，更无需说教。

在X村城中村改造项目中，相当部分村民和其他利害关系人认为规定的补偿安置标准不公平、不合理，集中在三点：

1. 村民住宅合法产权面积弃产补偿价最高6600元/㎡；

2. 不考虑家庭现有房屋数量和面积，每户只按“一户一宅”标准给予280平方米安置面积补偿；

3. 被征收人须按3120元/㎡（复建安置面积）或者4268元/㎡（权益面积）的价格申购回迁安置房。

X村村民对补偿安置方案的这3点异议，也是近期广州市其他城中村改造项目被征收人普遍关注的焦点，具有典型意义。下面逐一予以评析。

对于村民住宅合法产权面积弃产补偿价最高6600元/㎡这个标准，村民认为X村周边商品房价格均价4万元以上，6600元/㎡的征收补偿价格不足以让他们在同等地段买房居住，这个补偿标准不公平。这一例证很朴素，也有一定说服力。有人说，X村村民被征收房屋是宅基地房屋，回迁安置房是国有房产证房屋，故村民先拿6600元/㎡弃产价补偿再以3120元/㎡申购安置房，稳赚不赔。这种说法是否成立呢？

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”前述土地管理法规及《广州市城中村改造条例》亦规定应当对被征收人给予公平、合理的拆迁安置补偿，保障村民生活水平和居住条件不降低。司法实践中的裁判观点也认定，房屋征收补偿数额应与被征收物的价值相当，保证被征收人的财产权益；合理补偿的标准，应当是由拆迁人提供一套不低于被拆除房屋使用标准、使用价值的房屋。

X村村民住宅房屋属于集体土地上房屋，其房屋价值与同地段商品房价值相比，差额部分主要是“征地成本+楼面价（包括土地出让金、建安成本、公共配套设施建设成本、税费等项，这些成本构成俗称“楼面价”）”。为方便理解这个问题，以X村邻近地段的“江品上苑”楼盘为例。2022年5月5日网上发布的广海路地块一（石井水泥厂西地块，现已建成商品房“江品上苑”对外发售）的挂牌成交价显示，该地块的楼面价为20829元/㎡。江品上苑商品房均价40000元/㎡的售价，减去江品上苑的楼面价20829元/㎡及该地块的征地成本之后，剩余部分显然远远高于6600元元/㎡征收补偿价。由此可见，X村城中村补偿安置方案关于村民合法住宅弃产补偿价6600元元/㎡，是不公平的。X村村民关于提高房屋征收补偿标准的诉求有明确的法律依据和现实合理性。

 X村村民认为，印发的安置补偿方案完全不考虑村民家庭拥有住宅房屋的数量多寡和面积大小，每户只给予每户280平方米安置面积补偿，这样的补偿安置方案不合理。在以往的旧村庄改造项目中，均按实际合法产权面积补偿，基本上是谁拥有被拆迁房屋多，谁就获得更多的补偿安置面积。现X村城中村改造补偿安置方案不考虑家庭房屋数量和面积，只按一个标准（280㎡/户）补偿安置面积。这不啻于平地一声雷，率先打破惯例。在X村事件中，拥有数百平方米以上合法房产的村民强烈质疑这种“一刀切”补偿方案的公平性和合理性，认为其合法房屋理应获得补偿。确实，对于目前拥有多栋或者多套合法住宅房屋的村民来说，每户只补偿280平方米安置面积，不啻于剥夺了多房户村民的合法财产，不符合《土地管理法》第四十八条关于保障村民合法的住房财产权益的规定。

在以往的城市更新项目中，被征收人选择产权置换补偿的，都是由改造主体向被征收人无偿提供等面积（不包括权益面积）的回迁安置房。但在X村城中村改造项目中，开创了由被征收人自掏腰包申购补偿回迁安置面积的先例。这是X村村民想不到，也想不通的。有观点认为，白云国际机场第三跑道扩建工程征拆项目也是由被征收人出资购买安置房，已成先例。对此，有必要予以厘清。白云国际机场第三跑道扩建工程属于重大交通基础设施建设项目，此类项目涉及的征收属于公益性征收。而X村城中村改造项目属于由大多数村民同意才能实施的城中村改造项目，该项目涉及的征拆与公益征收性质不同，两者不宜等同并论。

对于由被征收人按3120元/㎡或4268元/㎡的价格申购安置房是否合理的问题，因涉及到改造项目经济平衡的测算，笔者不好评判。不过，笔者注意到，过往征地拆迁项目一般由区土地征收储备机构支付工作经费，委托属地镇街实施征收补偿安置工作，但X村城中村改造项目的征收补偿安置工作由国企具体实施。早在2023年上半年，广州市政府就确定珠江实业集团、广州机场建设投资集团、白云城投集团3家国企为广州湾区新岸（罗冲围）片区（含X村等城中村）做地项目的做地主体。根据《广州市人民政府办公厅关于印发广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施的通知》（穗府办函〔2023〕12号）关于做地项目交储后由政府按一定比例向做地主体支付收储补偿款的规定可知，国企做地是享有一定比例的利润。与由镇街实施征拆只拿工作经费不拿利润相比，由国企做地的成本显然要高于由镇街实施征拆的成本。X村城中村改造项目以政府统筹做地方式推进，那么，会不会存在国企将部分做地成本平摊纳入回迁安置房申购价格，从而转嫁给被征收人承担的情况呢？如果拿掉国企的做地利润，是不是村民就能享受更低的安置房申购价格，甚至就能无偿取得安置房了呢？国企的做地利润应以后期土地出让收益支付，如果纳入前期做地成本由村民及其他权利人负担，不公平也不合理，违反了《土地管理法》第四十八条关于保障村民住房权财权益的规定。

城中村改造补偿安置方案是否公平、合理，不仅涉及项目经济平衡测算，也涉及法律评价。政府组织编制城中村改造项目补偿安置方案时，从程序上应当依法保障被征收人的知情权、参与权和表达权，在实体上也必须确保村集体现有收入不降低，集体经济可持续发展，村民长远生计有保障，房屋权利人居住条件得到改善。这样的补偿安置方案才是公平、合理的，才能得到被征收人的广泛认可和支持，从而顺利推进后续城中村改造工作。

从这个角度看，依法编制城中村改造补偿安置方案对顺利推进城中村改造工作十分重要，是各项工作的关键节点，应引起各方重视。